Denny Indrayana
Wakil Menteri Hukum & HAM
Guru Besar Hukum Tata Negara UGM
Sistem pemerintahan yang adil dan demokratis, akan menghadirkan pemerintahan yang lebih efektif. Adil adalah keseimbangan. Dalam sistem pemerintahan yang adil, hadir keseimbangan antara kewenangan dan pembatasan, antara dukungan dan pengawasan, antara sokongan koalisi dan kontrol oposisi. Meskipun, kekuasaan yang berimbang semata bukanlah tujuan. Seimbang yang mutlak dapat menghadirkan kebuntuan. Dalam sistem kekuasaan yang terlalu berimbang, yang muncul adalah keriuhan sensasi dan selebrasi politik semata, tanpa solusi.
Oleh karena itu, pidato pengukuhan ini merumuskan sistem presidensial yang adil dan demokratis adalah sistem presidensial efektif (PE) yang memerlukan kewenangan konstitusional (KK, constitutional power), dukungan politik (DP, political support) di samping tentunya, kontrol (K, control). Atau, dengan meminjam rumusan bahasa matematis: PE = KK + DP + K.
Sistem pemerintahan Indonesia saat ini lebih merupakan sistem presidensial. Pasti ada yang berpendapat, pengklasifikasian sistem kita sebagai pemerintahan presidensial tidaklah tepat, karena ada karakteristik parlementer di dalamnya. Namun, meskipun memang ada ciri parlementarian, karakteristik utama presidensial tetap lebih menonjol.
Juga perlu dicatat adalah suatu kesalahan jika mempercayai adanya sistem pemerintahan yang murni. Kemurnian hanya ada dalam tataran konseptual, tetapi tidak ada dalam realitas. Demikian pula halnya, dengan sistem presidensial Indonesia. Memang ada karakteristik parlementer. Misalnya, hak angket yang diatur di dalam UUD 1945 setelah Perubahan Kedua, adalah salah satu hak lembaga perwakilan rakyat yang sangat parlementarian.
Tidak jarang karakteristik parlementarian lahir karena kondisi. Misalnya, koalisi memang lebih merupakan ciri sistem parlementer. Namun, koalisi bukan berarti tidak dapat hadir dalam sistem presidensial, karena sistem pemerintahan apapun membutuhkan dukungan mayoritas anggota parlemen untuk dapat memerintah secara efektif. Memang, tidak semua sistem presidensial membutuhkan koalisi. Utamanya jika partai pendukung pemerintah telah menguasai kursi mayoritas di parlemen. Namun, jika kondisinya demikian, maka sistem parlementer sekalipun sebenarnya tidak membutuhkan koalisi. Jadi, ada atau tidaknya koalisi sebenarnya tidak ditentukan oleh sistem pemerintahan, tetapi oleh kebutuhan perlunya dukungan mayoritas di parlemen.
Sistem pemerintahan presidensial yang efektif harus didukung oleh kewenangan konstitusional yang memadai. Sebelum perubahan UUD 1945, kewenangan konstitusional presiden nyaris tanpa batas. Pada era itulah kewenangan konstitusional presiden sangat besar diberikan oleh UUD 1945, sehingga disebut sebagai executive heavy constitution.
Pasca perubahan UUD 1945, kewenangan konstitusional presiden dikurangi di segala lini. Tidak cukup hanya dengan pengurangan, kewenangan presiden juga dikontrol dari segala penjuru. Pengurangan dan pembatasan demikian tentu perlu, untuk menghindari agar presiden tidak menjadi pemimpin yang diktator. Tapi, pada saat yang sama, pengurangan dan pembatasan itu harus dijaga agar tidak berubah menjadi penciptaan presiden minim kekuasaan.
Tanpa kewenangan yang memadai, presiden pasca perubahan akan terjadi paradoks. Secara legitimasi politis, yuridis dan sosiologis lebih kuat; namun secara faktual tidak mempunyai kewenangan maupun dukungan politik yang memadai untuk memerintah. Dengan pemilihan presiden langsung, presiden terpilih memiliki legitimasi yang lebih kuat. Di Tanah Air, syarat calon presiden diusulkan oleh partai politik atau gabungan partai politik, sehingga menghadirkan legitimasi politis. Peran serta Mahkamah Konstitusi untuk menyelesaikan sengketa hasil pemilihan presiden melahirkan legitimasi yuridis. Selanjutnya, syarat dipilih mayoritas rakyat yang memiliki hak pilih memunculkan legitimasi sosiologis.
Namun, trisula legitimasi yang menguat tersebut, sebenarnya tidak otomatis menghadirkan sistem pemerintahan yang lebih efektif. Presiden pasca reformasi—setelah Perubahan Pertama hingga Keempat UUD 1945—semuanya mempunyai kewenangan konstitusional yang jauh lebih kecil dan terbatas. Perpaduan antara legitimasi yang membesar dengan kewenangan konstitusional yang mengecil itulah yang melahirkan sistem presidensial yang paradoksal.
Meski, perlu dijelaskan dan ditegaskan, pengurangan kewenangan presiden itu bukanlah suatu masalah. Pengurangan dan pembatasan kewenangan itu adalah salah satu penyempurnaan mekanisme saling-kontrol-saling-imbang yang semakin baik pasca perubahan konstitusi. Yang harus dikaji adalah terus berlanjutnya kecenderungan untuk mengurangi kewenangan presiden. Bagaimanapun, pada titik tertentu, kewenangan presiden selaku kepala pemerintahan dan kepala negara justru harus ditegaskan.
Sistem pemerintahan model apapun membutuhkan dukungan politik di parlemen yang mayoritas. Tanpa dukungan politik mayoritas di parlemen, sistem pemerintahan apapun cenderung tidak efektif. Pembatasan kewenangan presiden dan membaiknya sistem saling-kontrol-saling-imbang adalah suatu hal yang penting untuk menjaga presiden tidak menjadi diktator. Namun, itu bukan berarti presiden dapat dibiarkan tanpa dukungan politik yang memadai. Justru, dalam mekanisme checks and balances yang baik, tidak hanya ada unsur kontrol (checks), tetapi yang tidak kalah penting adalah unsur keseimbangan dukungan (balances). Pemerintah tanpa dukungan mayoritas suara di parlemen adalah presiden yang minoritas (minority president), dan yang terbentuk adalah pemerintahan terbelah (divided government).
Masih terkait dukungan politik dan koalisi, ada pendapat bahwa presiden yang dipilih mayoritas suara rakyat, tidak membutuhkan koalisi partai pendukung pemerintah. Menurut pendapat ini, Presiden SBY yang memenangkan pilpres 2004 maupun 2009 dengan suara mayoritas, hampir 61% suara pemilih, tidak perlu membentuk koalisi partai. Pendapat ini mengatakan: presiden cukup berkoalisi dengan rakyat pendukungnya, dan tidak perlu berkoalisi dengan partai pemerintah. Pendapat demikian sebenarnya tidak berpijak pada realitas politik ketatanegaraan.
Bagaimanapun, ada perbedaan mendasar antara dukungan pemilih (electoral support) dengan dukungan pemerintahan (governing support). Dukungan pemilih memang mengantarkan seorang calon presiden menjadi presiden terpilih. Tetapi dukungan pemilih tidak otomatis dapat ditransformasi menjadi dukungan pemerintahan. Untuk memerintah, apalagi dalam demokrasi perwakilan, presiden tetap tidak dapat menafikan kebutuhan koalisi partai pendukung yang solid. Tanpa dukungan mayoritas suara di DPR, maka pemerintahan selalu akan terganjal dalam relasi yang berhubungan dengan kewenangan DPR: legislasi, pengawasan dan anggaran.
Setelah mempunyai kewenangan konstitusional yang memadai, dukungan politik yang mayoritas, sistem pemerintahan presidensial—atau sebenarnya sistem pemerintahan apa pun—tetap harus dikawal dengan sistem kontrol yang efektif. Paling tidak ada dua kontrol yang harus dihidupkan: kontrol konstitusional dan kontrol sosial. Kontrol konstitusional adalah pengawasan melalui mekanime formal negara, yang diatur dengan konstitusi; sedangkan kontrol sosial adalah pengawasan melalui mekanisme nonformal negara, misalnya oleh lembaga swadaya masyarakat dan media massa.
Apalagi dalam kehidupan demokratis, pemegang kuasa tidak hanya negara, tetapi juga penguasa non-negara. Sikap saling kontrol terjadi secara internal di antara cabang kekuasaan negara, dan secara eksternal oleh kekuasaan non-negara. Maka, sebagai pemegang kuasa, baik negara maupun non-negara, semua harus tunduk pada aturan main yang demokratis. Konsekuensinya, demokrasi tidak hanya melahirkan kebebasan (freedom), tetapi juga mensyaratkan adanya regulasi (rules) yang berimbang. Demokrasi minus regulasi akan menjadi anarki, sebagaimana demokrasi surplus regulasi akan menjadi tirani.
Lebih jauh, demokrasi tidak hanya mengontrol penyelenggara negara, namun juga tanggung jawab penyelenggara non-negara. Misalnya, kehidupan pers yang bebas harus tetap dijaga agar, tidak hanya steril dari intervensi penguasa, namun juga dari infiltrasi modal pengusaha. Maka, aturan perundangan pers harus membuka ruang yang luas bagi adanya keberagaman pemilik (diversity of ownership) dan keberagaman isi (diversity of content). Kebebasan pers yang gagal, karena pembungkaman dari penguasa, sama berbahayanya dengan kebebasan pers yang tanpa kontrol, karena monopoli modal tunggal pengusaha.
Akhir kalam, keep on fighting for the better Indonesia. (Disarikan dari Pidato Pengukuhan Guru Besar di Balai Senat, Gedung Pusat UGM, Yogyakarta, 6 Februari 2012). (*)